사립수목원 설립, 보전산지에서도 가능한가 — 인허가 절차와 시설기준 정리

※ 이 글은 문어체(~한다체)로 작성되었습니다.

 

"임업용산지도 아니고 공익용산지인데, 이 땅에 수목원을 지을 수 있는가." 보전산지에 수목원을 계획하는 이들이 가장 먼저 부딪히는 질문이다. 결론은 가능하다는 것이다. 다만 이 결론 하나로 사업이 끝나지는 않는다. 보전산지 두 유형 모두에서 수목원 설치가 법적으로 허용된다는 사실과, 실제로 산지전용신고와 수목원조성계획 승인이라는 두 단계를 어떻게 통과하느냐는 완전히 다른 문제다.

 

이 글은 「산지관리법」과 「수목원‧정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 원문을 근거로, 사립수목원 설립의 전 과정을 정리한 것이다. 대상 산지 유형의 판단 근거, 산지전용의 법적 형식, 시설기준, 조성계획승인 절차, 등록 여부의 실익, 건축법상 제한, 관광진흥기금 연계 가능성까지 다룬다.

 

1. 사립수목원 설립요건 — 정의와 설립주체별 대상면적

「수목원‧정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제2조제1호는 수목원을 수목유전자원의 수집‧증식‧보존‧관리 및 전시 등을 목적으로 조성하는 시설로 정의한다.

 

설립주체별 조성 주체, 승인권자, 최소 부지면적은 다음과 같다.

구분	조성 주체·승인권자	최소 부지면적	근거 규정
국립수목원	산림청장(조성계획 고시)	수치 기준 없음 — 정성적 심사	시행령 별표1의3
공립수목원	시‧도지사 승인	10ha 이상(기부채납 공립화 시 2ha)	시행령 별표2
사립수목원	시‧도지사 승인	2ha 이상	시행령 별표2
학교수목원	시‧도지사 승인	2ha 이상	시행령 별표2

수치 기준이 없는 국립수목원을 제외하면, 사립‧학교수목원의 실무상 최소 기준선은 2ha다. 시‧도지사가 승인권자라는 점은 사업 규모와 무관하게 고정되어 있으며, 기초지자체로의 위임 규정은 확인되지 않는다.

2. 임업용산지‧공익용산지 — 보전산지에서 수목원이 허용되는 근거

보전산지는 임업용산지와 공익용산지로 구분되며, 각각의 행위제한은 「산지관리법」 제12조가 규정한다.

「산지관리법」 제12조(보전산지에서의 행위제한)
① 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다.
(중략) 3. 수목원, 산림생태원, 자연휴양림, 수목장림(樹木葬林), 국가정원, 지방정원, 그 밖에 대통령령으로 정하는 산림공익시설의 설치
② 공익용산지(산지전용‧일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다.
(중략) 2. 제1항제2호, 제3호, 제6호 및 제7호의 시설의 설치

 

공익용산지는 임업용산지보다 훨씬 엄격한 규제 대상이라는 인식 때문에 수목원 설치가 아예 불가능하다고 오해하는 경우가 있다. 그러나 제12조제2항제2호는 제1항제3호(수목원‧산림생태원‧자연휴양림 등 산림공익시설)를 명시적으로 포함하고 있다. 즉 공익용산지에서도 수목원 설치를 위한 산지전용이 법적으로 가능하다.

3. 산지전용신고 대상 — 허가‧신고‧일시사용의 구분

수목원 설치를 위한 산지전용은 산지일시사용이 아니라 산지전용신고 대상이다. 산지일시사용은 산지의 형질을 일시적으로 변경한 뒤 원상복구를 전제로 하는 제도인데, 수목원은 영구적인 시설 설치를 목적으로 하므로 이 요건에 부합하지 않는다.

[법조문]
「산지관리법」 제15조(산지전용신고)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 산지전용을 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 한다.

1. 국가 또는 지방자치단체가 직접 수목원, 자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 공용‧공공용 시설을 설치하려는 경우 (이하 생략)
「산지관리법 시행령」 별표3(산지전용신고의 대상시설‧행위의 범위, 설치지역 및 설치조건) 4호나목수목원: 설치지역 제한 없음. 「수목원‧정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 기준에 적합할 것.

산지전용신고는 접수일로부터 10일 이내 수리 여부가 결정된다(제15조제3항). 다만 "신고"라는 명칭이 절차의 가벼움을 의미하지는 않는다. 산지전용신고 자체는 단순하지만, 이를 가능하게 하는 전제인 수목원조성계획 승인이 최대 10개 인허가가 결합된 복합민원이기 때문이다(5장 참조).

 

환경영향평가 의제 여부도 짚어야 한다. 수목원정원법 제8조제1항의 인허가의제 목록에는 환경영향평가가 포함되어 있지 않다. 「환경영향평가법 시행령」 별표4에 따르면, 수목원이 농림지역(7,500㎡ 이상)이나 자연환경보전지역(5,000㎡ 이상) 등에 해당하는 경우 별도의 소규모 환경영향평가 대상이 될 수 있다. 사립수목원의 최소 면적인 2ha(20,000㎡)는 이 기준을 이미 넘어서므로, 사업지의 용도지역과 실질개발면적을 기준으로 대상 여부를 사전에 확인해야 한다.

4. 수목원 시설기준

4-1. 국‧공립 vs 사립‧학교 시설기준

근거는 「수목원‧정원의 조성 및 진흥에 관한 법률 시행규칙」(부령) 별표1이다.

구분	국‧공립수목원	사립‧학교수목원
증식 및 재배시설	필수	필수(완화 가능)
관리시설	필수	필수
전시시설	필수	필수
편의시설	필수	필수
조성면적	10ha 이상	2ha 이상

전시시설과 편의시설은 설립주체에 관계없이 완화되지 않는다. 완화 여지가 있는 부분은 증식‧재배시설 쪽이다.

4-2. 시설 용어 정의

• 관리사: 수목원의 운영‧관리 업무를 수행하는 시설
• 종자저장고: 수목유전자원의 종자를 보존‧저장하는 시설
• 인큐베이터연구실: 식물 조직배양 등 증식 연구를 수행하는 시설
• 교목전시원: 교목류 수목을 식재‧전시하는 구역
• 관목전시원: 관목류 수목을 식재‧전시하는 구역
• 초본식물전시원: 초본식물을 식재‧전시하는 구역
• 생태관찰로: 생태 관찰을 위해 조성한 탐방로
• 전시온실: 온실 형태로 조성한 전시시설

4-3. 등록요건

등록요건	내용
전문관리인	산림‧원예 등 관련 분야 자격 또는 경력 요건 충족
수목유전자원	목본‧초본 식물의 종류 및 수량 기준 충족
시설	별표1 시설기준 충족

5. 수목원조성계획 승인 절차

5-1. 제출서류

「수목원‧정원의 조성 및 진흥에 관한 법률 시행규칙」 제5조 기준.

<제출 서류>

조성계획 승인신청서

사업계획서

토지조서

위치도

구역도

시설물종합배치도

관계 법령에 따른 인허가 협의 서류

5-2. 승인기준과 처리기간

<승인기준(시행령 별표2)>

사업계획의 구체성‧타당성

입지여건 및 부지확보의 적합성

전문인력 확보계획

처리기간은 신청일로부터 20일이며, 인허가의제 협의에 추가 기간이 필요한 경우 10일 범위에서 연장할 수 있다(제7조제8항‧제9항).

5-3. 인허가의제 10개 항목

수목원조성계획 승인의 실질적 효용은 인허가의제에 있다.

 

[법조문]
「수목원‧정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제8조제1항(다른 법률에 따른 인‧허가 등의 의제)
  1.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가
  2.「건축법」 제11조에 따른 건축허가 및 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 신고
  3.「하천법」 제33조에 따른 하천점용의 허가
  4.「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행 또는 유지의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로점용의 허가
  5.「수도법」 제52조에 따른 전용상수도 설치의 인가
  6.「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도에 관한 공사 또는 유지의 허가
  7.「전기안전관리법」 제8조에 따른 자가용전기설비의 공사계획 인가 또는 신고
  8.「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의
  9.「산지관리법」 제14조‧제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고
10.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항‧제5항에 따른 입목벌채등의 허가‧신고 및 「산림보호법」 제9조제1항‧제2항제1호‧제2호에 따른 산림보호구역(산림유전자원보호구역은 제외한다)에서의 행위의 허가‧신고와 같은 법 제11조제1항제1호에 따른 산림보호구역의 지정해제

5-4. 승인취소‧원상회복명령 리스크

정당한 사유 없이 승인일로부터 1년 이내에 착공하지 않거나, 착공 후 1년 이상 공사를 중단하거나, 사업 이행이 부실한 경우 시‧도지사는 승인을 취소할 수 있다(제7조제5항). 다만 법은 곧바로 취소하도록 하지 않고, 취소에 앞서 일정 기간을 정해 시정할 기회를 주도록 하고 있다. 그럼에도 시정하지 못해 취소되는 경우에는 원상회복명령이 뒤따를 수 있다(제7조제6항). 승인을 받았다는 사실이 사업 완료를 보장하지 않으며, 착공 시점 관리와 시정 요구 대응이 승인 이후 실무의 핵심 변수가 된다.

6. 수목원조성계획 승인과 등록의 차이

구분	조성계획승인	등록
성격	조성 전 필수 절차	조성 후 임의 절차
근거	제7조	제9조
시점	착공 전	시설 완비 후
처리기관	시‧도지사	시‧도지사
처리기간	20일(+10일 연장)	별도 규정
부수효과	인허가의제	등록증 발급, 사업비 보조 신청자격 등

등록은 필수 절차가 아니지만, 제22조에 따른 사업비 보조 신청자격과 연계될 수 있다는 점에서 실무적으로는 챙겨두는 편이 유리하다. 다만 보조사업의 구체적 지원 여부와 규모는 매년 예산 및 공고에 따라 달라진다.

7. 수목원 내 건축물과 건축법

7-1. 용도지역별 적용법령의 우선순위

수목원 내 건축물 중 「건축법 시행령」 별표1 제5호마목의 동‧식물원에 해당하는 시설은 건축법의 적용을 받는다.

[법조문]
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표21 비고
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조제5항제3호에 따라 농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에 건축물이나 그 밖의 시설의 용도‧종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 각각 「농지법」, 「산지관리법」 또는 「초지법」에서 정하는 바에 따른다.

7-2. 진입도로 요건

「건축법」 제44조제1항은 대지가 2m 이상 도로에 접해야 한다는 원칙을 두고 있고, 같은 법 시행령 제28조제2항은 연면적 합계 2,000㎡ 이상인 건축물의 경우 너비 6m 이상 도로에 4m 이상 접하도록 요구한다.

 

한편 「산지관리법 시행령」 제12조제⑫항은 건축물과 도로를 연결하기 위한 진입로의 규모를 유효너비 4m 이하, 길이 50m 이하로 제한하고 있다. 시설 규모가 커질수록 두 기준이 충돌할 여지가 있으므로, 계획 단계에서 함께 검토하는 것이 안전하다.

8. 자주 묻는 질문(FAQ)

Q. 사립수목원 최소 부지면적은 얼마인가?
2ha 이상이다(수목원정원법 시행령 별표2).

 

Q. 공익용산지에도 수목원을 지을 수 있는가?
가능하다. 「산지관리법」 제12조제2항제2호가 제1항제3호(수목원 등 산림공익시설)를 명시적으로 포함하고 있다.

 

Q. 수목원 설치는 산지전용허가 대상인가, 신고 대상인가?
신고 대상이다(산지관리법 제15조, 같은 법 시행령 별표3).

 

Q. 수목원조성계획 승인을 받으면 건축허가도 따로 받지 않아도 되는가?
그렇다. 제8조제1항에 따라 건축허가를 포함한 10개 인허가가 의제된다.

 

Q. 승인 후 착공을 늦추면 어떻게 되는가?
정당한 사유 없이 1년 이내 미착공 시 시정기회 부여 후 승인이 취소될 수 있고, 취소되면 원상회복명령이 뒤따를 수 있다.

 

Q. 음식점시설을 갖춘 수목원은 어떤 이점이 있는가?
관광진흥법상 전문휴양업 또는 종합휴양업으로 등록할 수 있고, 관광진흥개발기금의 시설자금‧운영자금 지원 대상이 될 수 있다.

9. 정리

사립수목원은 임업용산지와 공익용산지 모두에서 산지전용신고를 통해 설치할 수 있다. 다만 "신고"라는 절차 명칭과 별개로, 실질적 관문은 최대 10개 인허가가 결합된 수목원조성계획 승인이며, 승인 이후에도 착공 지연이나 사업 부실 시 승인취소와 원상회복명령이라는 리스크가 남는다. 여기에 환경영향평가 대상 여부, 건축법상 진입도로 요건까지 사전에 함께 검토해야 사업의 안정성을 확보할 수 있다. 음식점시설을 갖추면 관광진흥법상 휴양업 등록과 관광진흥개발기금 연계라는 확장 경로도 열린다.

 

개별 필지의 용도지역, 면적, 인허가의제 대상 여부는 사안마다 달라진다. 구체적인 검토가 필요하다면 행정사 사무소 테미스(Themis)로 문의하기 바란다.

 

본 글은 2026년 8월 기준 「산지관리법」‧「산지관리법 시행령」, 「수목원‧정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」‧같은 법 시행령‧시행규칙, 「건축법」‧「건축법 시행령」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」, 「환경영향평가법 시행령」, 「관광진흥법 시행령」, 「관광진흥개발기금법」 및 2026년 상‧하반기 관광진흥개발기금 융자지원지침 관련 공고를 근거로 작성되었으며, 개별 사안에 대한 법률 자문을 대체하지 않는다.