보전산지 개발(관광농원, 농어촌관광휴양단지), 임업용산지 3만㎡ 한계 극복 3가지 전략과 실무 함정 총정리

서론: 보전산지 개발, 꿈과 법률 사이의 복잡한 실타래

아름다운 자연을 배경으로 농어촌 관광사업(관광농원, 농어촌관광휴양단지)을 구상하고 계신가요? 산지를 활용한 개발은 분명 매력적인 기회이지만, 복잡한 법률 검토 없이는 초기 단계부터 큰 난관에 부딪힐 수 있습니다.

관련 법령이 복잡하게 얽혀있을 뿐만 아니라, 법령 간 해석의 쟁점도 존재합니다. 특히 **'지자체 조례', '환경영향평가', '필수 기반시설'**과 같이 눈에 보이지 않는 실무적 변수들이 사업 성패를 좌우하는 핵심 이슈가 됩니다.

이에 본 포스팅은 보전산지 개발을 준비할 때 반드시 짚어야 할 핵심 법률 쟁점, 특히 '3만㎡ 초과' 대규모 개발을 위한 3가지 법적 경로와 치명적인 실무 함정들을 심층 분석해, 성공적인 사업 추진을 위한 명확한 가이드라인을 제시하고자 합니다.

행정사 사무소 테미스(Themis) 02-6140-2002

관광농원 및 농어촌관광휴양단지 - 행정사 사무소 테미스 02-6140-2002

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I. '임업용산지' 3만㎡의 한계를 극복하는 대규모 개발 3가지 핵심 경로를 제시합니다.

산지 개발의 성공은 두 가지 핵심 법률의 교차점을 어떻게 통과하느냐에 달려있습니다. 바로 사업의 근거가 되는 **농어촌정비법**과 토지 규제의 핵심인 산지관리법의 요건을 동시에 충족시키는 것입니다.

 

1. 농어촌정비법상 사업 규모와 시설 요건 확인 : 먼저, 구상하는 사업 모델이 농어촌정비법 및 동법 시행규칙 [별표 3]에서 요구하는 기준을 충족하는지 정확히 파악해야 합니다.

 

[표 1] '관광농원' vs. '농어촌관광휴양단지' 핵심 요건 비교 (최신 법령 반영)

비교 항목	관광농원 (Tourist Farm)	농어촌관광휴양단지 (Rural Tourism Complex)
근거 법령	농어촌정비법 제83조	농어촌정비법 제82조
설립 주체	제한적: 농업인, 농업법인, 농협 등	제한 없음: 민간 법인, 개인 등 누구나 가능
사업 규모 (농어촌정비법 기준)	10만㎡ 미만 (상한 제한) (영농체험시설 ≥ 2,000㎡ 이자 전체 면적의 ≥ 20%)	1만 5천㎡ 이상 ~ 100만㎡ 미만 (최소 면적 및 상한 제한)
주요 시설	영농체험시설(필수), 숙박시설(펜션 등), 음식물 판매시설, 지역 농수특산물 판매시설, 운동시설, 휴양 및 교육시설 등	숙박시설, 운동시설, 휴양 및 교육시설, 오락시설, 농수특산물 판매시설, 회의시설 등

 

2. '임업용산지'의 강력한 규제, 3만㎡의 한계 : 진짜 문제는 개발 예정지가 '보전산지(임업용산지)'일 경우에 발생합니다. 산지관리법 제12조 제1항은 임업용산지에서의 산지전용을 원칙적으로 금지하지만, 예외적으로 허용되는 행위를 규정하고 있습니다.

 

가. 핵심 근거: 산지관리법 제12조 제1항 제5호 ("농어촌휴양시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치")

 

나. 구체적 제한: 이를 구체화한 산지관리법 시행령 제12조 제5항 제2호는 "「농어촌정비법」 제82조 및 제83조에 따라 개발되는 3만제곱미터 미만의 농어촌 관광휴양단지 및 관광농원"이라고 명시합니다.

결론적으로, '임업용산지'에서는 산지관리법에 의해 관광농원과 농어촌관광휴양단지 모두 각각 3만㎡ 미만으로만 개발이 가능하며, 이 "3만㎡ 미만"은 산지전용허가를 받을 수 있는 '상한선'이자 '허가 기준' 그 자체입니다.

 

3. 3만㎡ 초과, 대규모 개발을 위한 3가지 전략 : 하지만 3만㎡를 초과하는 대규모 개발도 분명 가능한 길이 있습니다. 핵심은 '임업용산지'에만 적용되는 이 제한을 어떻게 법적으로 우회하느냐에 있습니다.

 

가. [전략 1] '준보전산지' 활용 (가장 일반적인 경로): 산지관리법의 3만㎡ 제한 규정은 '준보전산지'에는 적용되지 않기 때문입니다. 만약 사업 부지가 '준보전산지'라면, 농어촌정비법의 요건(예: 농어촌관광휴양단지 1.5만㎡ 이상)만 충족하면 3만㎡, 5만㎡, 100만㎡ 미만까지도 대규모 개발이 법리적으로 가능합니다. (단, 이 경우 후술할 '도시계획심의'는 필수입니다.)

 

나. [전략 2] 토지의 '혼합 편입' (현실적인 전략, 단 함정 주의): 전체 사업 부지가 3만㎡를 넘더라도, 사업지 내 '임업용산지' 구역의 면적만 3만㎡ 미만으로 관리하는 방식입니다. 그러나 이 전략은 단순한 '면적 쪼개기'가 아니며, 두 가지 치명적인 실무 함정을 반드시 인지해야 합니다.

1). (총량 규제) 이 전략은 산지관리법의 '임업용산지' 규제만 피해 갈 뿐, 국토계획법이나 환경영향평가법의 규제는 피할 수 없습니다. 즉, 사업의 '총 개발 면적'이 5만㎡라면, '도시계획심의'와 '소규모 환경영향평가'는 사업 전체 면적(5만㎡)을 기준으로 적용받게 됩니다.

2). ( '편입'의 법리) 최근 법제처 유권해석(24-0012, 2024.4.30.)에 따르면, 설령 '임산물 재배 구역'으로 사용하더라도 '관광농원 사업계획 부지'로 '편입'되어 울타리(경계) 안에 포함된다면, 이 역시 '산지전용허가' 대상 면적에 포함됩니다. 따라서 임업용산지 내의 시설, 도로, 주차장, 그리고 단순 재배 구역까지 모두 합산한 면적이 3만㎡ 미만이 되도록 엄격하게 설계해야 합니다.

 

다. [전략 3] '중앙산지관리위원회' 심의를 통한 완화 (최고난도 전문가 영역): 산지관리법 시행령 제12조 제14항은 지역 여건상 3만㎡ 제한이 불합리하다고 산림청장이 인정할 경우, '중앙산지관리위원회' 심의를 거쳐 200%(최대 6만㎡ 미만)까지 제한을 완화할 수 있다고 명시하고 있습니다. 그러나 이는 단순 신청으로 되는 것이 아니며, 규제 완화의 필요성을 명확히 입증하고 공익성을 증명하며 대안 검토 자료까지 제출하는 등, 고도의 행정 협의와 정책적 판단이 요구되는 최고난도 전략입니다.

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II. 법리적 불확실성을 관리하기 위한 도시계획 쟁점을 검토합니다.

법적 규모가 확인되어도, 국토계획법상의 용도지역 제한과 관련된 두 가지 고난도 법률 쟁점을 마주하게 됩니다.

1. '도시계획심의' 통과는 필수 관문입니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제1항 제3호에 따라 '농림지역' 내 개발행위 허가 규모가 3만㎡를 초과하면 동법 시행령 제57조에 따른 '도시계획위원회 심의' 대상이 된다고 규정하고 있습니다.

위에서 설명드린 3만㎡ 초과 개발 전략(경로 1, 2)을 사용한다면, 이 심의는 거의 필수적인 절차입니다. 특히 주의할 점은 지자체 조례입니다. 일부 지자체는 조례를 통해 '1만㎡ 이상이면 심의 대상' 등으로 기준을 강화하고 있으므로, 반드시 사업 예정지 관할 지자체의 도시계획조례를 확인해야 합니다.

2. 농어촌휴양단지 내 '관광호텔 등의 관광숙박시설' 설치는 법리적 가능성과 실무적 위험을 동시에 고려해야 합니다.

'농림지역' 내 산지에 '관광호텔' 설치는 **법제처 유권해석(11-0348)**을 통해 법리적 가능성을 엿볼 수 있습니다. 농어촌정비법상 "휴양 콘도미니엄 등 숙박시설"의 '등'에 관광호텔이 포함될 수 있다고 본 것이죠.

[법제처 11-0348, "농어촌관광휴양단지에 관광호텔업 시설 설치 가능 여부" (2011. 8. 1.)]

[회신 요지] ...설치할 수 있습니다.

[법적 논리 및 이유]

농어촌정비법에서 "휴양 콘도미니엄 등 숙박시설"이라고 규정한 것은, '휴양 콘도미니엄'을 숙박시설의 한 예시(例示)로 든 것입니다.

'등'의 의미는 예시된 것(휴양 콘도미니엄)과 유사한 성질을 가지는 시설이 포함됨을 의미합니다.

'휴양 콘도미니엄업'과 '관광호텔업'은 모두 관광진흥법 제3조제1항제2호에 따른 **"관광숙박업"**이라는 동일한 법적 카테고리로 분류됩니다.

따라서 '관광호텔업'의 시설은 '휴양 콘도미니엄업'의 시설과 법적으로 유사한 성질의 시설로 보아야 하므로, 농어촌관광휴양단지에 설치 가능한 "등 숙박시설"의 범위에 '관광호텔'이 포함된다고 해석하는 것이 타당합니다.

 

하지만 이 유권해석이 '무조건 허가된다'는 보증수표는 아닙니다. 인허가청인 지자체는 부지의 경사도, 진입로 같은 개별법상 실제 허가 기준 미달이나 공익적 사유 등을 들어 불허 처분을 할 재량권을 가지므로, '고위험 인허가 사안'임을 명심해야 합니다.

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III. '인허가 의제'의 함정과 대표적인 3대 실무 장벽을 극복해야 합니다.

법률적 검토를 모두 통과했다 해도, 실제 사업 승인을 가로막는 가장 큰 장벽은 '실무적 요건'에 있습니다.

 

1. '인허가 의제'의 실체를 '부서 간 내부 거부권'으로 이해해야 합니다.

농어촌정비법상 사업계획 승인을 받으면 산지전용허가, 개발행위허가, 건축허가 등이 **'인허가 의제'(일괄 처리)**됩니다. 이는 편리해 보이지만, 사실상 '행정 절차의 편의'일 뿐 '개별 심사의 면제'가 아닙니다. (다만, 국토계획법 제57조는 도시·군계획사업을 의제하는 경우에는 심의를 제외하는 예외를 둡니다.)

 

주무부서(예: 농촌개발과)는 승인을 내리기 전, 산림과(산지전용), 도시계획과(개발행위), 환경과(환경평가) 등 모든 관계 부서에 '사전 협의'를 요청하며, 이 과정에서 단 한 개의 부서라도 개별 법규 위반을 이유로 '부동의' 의견(내부적 거부권 행사)을 내면, 사업 전체가 불허될 수 있습니다. 완벽한 서류 준비와 사전 조율이 필수적인 이유입니다.

[최신 전략 팁]: 만약 사업 대상지가 '인구감소지역'으로 지정된 곳이라면, 2025년 1월 7일 시행된 산지관리법 시행령 개정안에 주목할 필요가 있습니다. 지자체 조례를 통해 산지전용허가기준의 일부(평균경사도·입목축적·표고)를 최대 20%까지 완화할 수 있게 되어, '산림과'와의 협의 시 불가능했던 부지를 가능하게 만드는 결정적 전략이 될 수 있습니다.

 

2. '소규모 환경영향평가(EIA)'라는 거대 장벽을 마주해야 합니다.

사업 규모가 일정 기준을 넘으면 환경영향평가법에 따른 '소규모 환경영향평가' 대상이 됩니다.

 

가. 핵심 근거: 환경영향평가법 시행령 [별표 4] (소규모 환경영향평가 대상사업)

 

나. 적용 기준: [별표 4] 제1호에 따라 용도지역별 최소 기준은 다음과 같습니다.

용도지역	대상 면적
보전관리지역	5,000㎡ 이상
생산관리지역	7,500㎡ 이상
농림지역	7,500㎡ 이상
계획관리지역	10,000㎡ 이상

 

이 평가에서 '부동의'가 나오면 사업은 시작조차 할 수 없으므로, 환경 보전의 중요성을 감안한 철저한 준비와 대안 제시가 요구됩니다.

 

3. '필수 기반시설(도로·상하수도)' 확보라는 냉혹한 현실도 있습니다.

아무리 법적으로 허용된 사업이라도, "길이 없으면 진입 불가능, 물이 없으면 생활 불가능"하기 때문입니다. 지자체 조례가 정하는 진입도로의 폭 기준, 상수도 인입 가능 여부, 오수처리시설 설치 및 방류수 수질 기준 충족 여부는 허가를 위한 가장 기본적인 물리적 요건이므로, 현장 답사를 통한 치밀한 계획이 필요합니다.

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결론

보전산지 개발 사업은 수많은 법률과 조례, 그리고 복잡다단한 행정 실무가 얽힌 고도의 전문 영역입니다.

'임업용산지'의 3만㎡ 한계를 극복하는 3가지 경로, 그에 따른 실무적 함정(총량 규제, 편입 면적 해석), '지자체 조례'에 따른 도시계획심의 기준 강화, '관광호텔 등 관광숙박시설' 설치의 실무적 위험성, 7,500㎡(농림지역)부터 시작되는 '소규모 환경영향평가'의 난관, '기반시설' 확보의 현실, 그리고 '인허가 의제' 과정에서의 '내부 거부권'이라는 실체는 사업의 성패를 가르는 결정적 변수입니다.

 

이처럼 복잡한 인허가 과정을 전문가의 조력 없이 해결하는 것은 현실적으로 불가능에 가깝습니다.

행정사 사무소 테미스(Themis)는 이러한 복합 법률 및 인허가 쟁점에 대한 깊은 이해와 풍부한 실무 경험을 보유하고 있습니다.

 

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