지구단위계획구역 관광숙박시설, 사업계획승인 특례로 용도제한을 넘을 수 없는 이유

지구단위계획구역 안의 부지에서는 관광숙박업 사업계획승인을 받더라도 호텔·호스텔의 건축이나 용도변경을 그 지구단위계획이 정한 용도·높이·건폐율·용적률에 맞게 해야 합니다. 「관광진흥법」 제16조제5항이 배제하는 것은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조제1항의 용도지역별 건축제한뿐이고, 제54조의 지구단위계획 적합 의무와 용도지구 제한은 그대로 남기 때문입니다.

이런 분들이 보시면 좋습니다

✓ 토지이용계획확인서에 상업지역·일반주거지역·준주거지역·준공업지역·자연녹지지역과 함께 지구단위계획구역이 표시된 부지에서 호텔이나 호스텔을 구상하는 사업자에게 필요한 내용입니다.

✓ 도시·군계획조례가 숙박시설을 막는 지역이라도 사업계획승인을 받으면 된다는 말을 듣고 그 범위가 어디까지인지 확인하려는 분께 답이 됩니다.

✓ 지구단위계획 시행지침에 숙박시설이 불허용도로 적힌 건물의 호스텔 전환을 검토하는 건물주와 중개인에게는 계약 전 점검 자료가 됩니다.

관광숙박업 사업계획승인에는 다른 인허가에서 보기 어려운 힘이 하나 있는데, 승인을 받으면 용도지역에서 숙박시설을 막는 조례 규정을 적용하지 않는다는 「관광진흥법」 제16조제5항의 특례를 말합니다. 준공업지역이나 자연녹지지역처럼 조례가 숙박시설을 허용하지 않는 곳에 호텔과 호스텔이 들어서는 근거가 바로 이 조항이고, 법제처도 2025년 8월 준공업지역 사안에서 승인이 가능하다고 회신했습니다.

그런데 이 특례를 넓게 읽은 사업자가 자주 막히는 자리는 어디일까요? 부지가 지구단위계획구역 안에 있고 그 지구단위계획이 숙박시설을 불허용도로 정해 둔 경우인데, 특례 조문은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 가운데 용도지역 건축제한 조항 하나만 배제할 뿐 지구단위계획 적합 의무까지 풀어 주지는 않기 때문입니다. 이 차이를 모른 채 매입이나 임대차 계약을 먼저 하면 승인 신청 단계에서 되돌리기 어렵습니다.

이 글은 특례가 실제로 풀어 주는 범위를 조문과 법제처 해석례로 확정한 뒤, 지구단위계획과 용도지구가 왜 그 밖에 있는지, 지구단위계획구역에서 관광숙박시설을 세우려면 어떤 경로를 밟아야 하는지, 입지 검토는 어떤 순서로 해야 하는지를 차례로 짚어 보려 합니다.

관광숙박업 사업계획승인과 국토계획특례와 지구단위계획

Ⅰ. 사업계획승인 특례가 풀어 주는 범위

판단의 출발점은 특례 조문이 무엇을 배제한다고 적었는지 문언 그대로 확인하는 일이며, 그 범위가 곧 지구단위계획 문제의 답이 됩니다.

1. 특례의 구조 — 용도지역별 건축제한만 배제

「관광진흥법」 제16조제5항은 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 관광숙박시설과 그 안의 위락시설에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(약칭 국토계획법) 제76조제1항을 적용하지 않는다고 정합니다. 대상 용도지역은 상업지역과 대통령령으로 정하는 주거·공업·녹지지역입니다.

「관광진흥법」 제16조(사업계획 승인 시의 인ㆍ허가 의제 등)

(제1항부터 제4항까지 생략)

⑤ 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 다음 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는 같은 법 제76조제1항을 적용하지 아니한다. 다만, 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한정한다.

1. 상업지역

2. 주거지역ㆍ공업지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역

(제6항부터 제10항까지 생략)

「관광진흥법 시행령」 제14조(관광숙박시설 건축지역)

법 제16조제5항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 다음 각 호의 지역을 말한다.

1. 일반주거지역

2. 준주거지역

3. 준공업지역

4. 자연녹지지역

두 조문을 합치면 특례가 미치는 용도지역은 상업지역, 일반주거지역, 준주거지역, 준공업지역, 자연녹지지역의 다섯 곳이고, 배제되는 규정은 제76조제1항이라는 한 항뿐입니다. 해 항은 용도지역 안의 건축물 용도·종류·규모 제한을 대통령령으로 정한다는 위임 규정이어서, 「국토계획법 시행령」 제71조와 별표의 허용·불허 건축물 목록, 그리고 그 별표가 다시 위임한 도시·군계획조례의 목록이 모두 이 항에 매달려 있습니다. 조례의 숙박시설 불허 규정도 이 항에서 갈라져 나온 규정인 셈입니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등)

① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다.

(제3항부터 제6항까지 생략)

이렇게 보면 특례로 사라지는 것은 "이 용도지역에서는 숙박시설을 지을 수 없다"는 목록상의 제한이며, 주거지역에서는 단서에 따라 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호의 도로 연접·높이·소음·조경 기준을 갖춘 사업계획에 한해 그 효과가 생깁니다.

「관광진흥법 시행령」 제13조(사업계획 승인기준)

① 법 제15조에 따른 사업계획의 승인 및 변경승인의 기준은 다음 각 호와 같다.

1. 사업계획의 내용이 관계 법령의 규정에 적합할 것

(제2호 생략)

3. 일반 주거지역의 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설은 주거환경을 보호하기 위하여 다음 각 목의 기준에 맞아야 하고, 준주거지역의 경우에는 다목의 기준에 맞을 것. 다만, 일반 주거지역에서의 사업계획의 변경승인(신축 또는 기존 건축물 전부를 철거하고 다시 축조하는 개축을 하는 경우는 포함하지 아니한다)의 경우에는 가목의 기준을 적용하지 아니하고, 일반 주거지역의 호스텔업의 시설의 경우에는 라목의 기준을 적용하지 아니한다.

가. 다음의 구분에 따라 사람 또는 차량의 통행이 가능하도록 대지가 도로에 연접할 것. 다만, 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)는 주거환경을 보호하기 위하여 필요하면 지역 특성을 고려하여 조례로 이 기준을 강화할 수 있다.

1) 관광호텔업, 수상관광호텔업, 한국전통호텔업, 가족호텔업, 의료관광호텔업 및 휴양 콘도미니엄업: 대지가 폭 12미터 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것

2) 호스텔업 및 소형호텔업: 대지가 폭 8미터(관광객의 수, 관광특구와의 거리 등을 고려하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하여 고시하는 지역에서 20실 이하의 객실을 갖추어 경영하는 호스텔업의 경우에는 4미터) 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것

나. 건축물(관광숙박시설이 설치되는 건축물 전부를 말한다) 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 인접대지를 조망할 수 있는 창이나 문 등의 개구부가 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접된 대지의 경계선[대지와 대지 사이가 공원ㆍ광장ㆍ도로ㆍ하천이나 그 밖의 건축이 허용되지 아니하는 공지(空地)인 경우에는 그 인접된 대지의 반대편 경계선을 말한다]까지의 수평거리의 두 배를 초과하지 아니할 것

다. 소음 공해를 유발하는 시설은 지하층에 설치하거나 그 밖의 방법으로 주변의 주거환경을 해치지 아니하도록 할 것

라. 대지 안의 조경은 대지면적의 15퍼센트 이상으로 하되, 대지 경계선 주위에는 다 자란 나무를 심어 인접 대지와 차단하는 수림대(樹林帶)를 조성할 것

(제4호 및 제2항 생략)

승인기준 제1호가 "관계 법령의 규정에 적합할 것"을 요구한다는 점도 기억해 둘 필요가 있는데, 특례로 배제되지 않은 규정은 이 제1호를 통해 사업계획승인 심사 자체에 되돌아오기 때문입니다.

2. 승인 심사 단계에서도 같은 효과가 있는가

특례 문언은 "승인을 받은 경우"라고 적혀 있어 승인 심사 단계에서는 조례의 숙박시설 불허 규정이 거부 사유가 되는지 의문이 생길 수 있는데, 법제처는 이 점을 두 차례 정리했습니다.

가. 법제처 2025. 8. 26. 회신 25-0449는 서울 성동구의 준공업지역 질의에 대한 것입니다. 승인을 얻은 뒤 건축제한을 받지 않으려면 승인 여부를 결정할 때에도 용도지역별 건축제한이 제약조건이 되어서는 안 된다고 보아 사업계획승인이 가능하다고 회신했고, 그 근거로 2006년 회신 06-0155를 인용했습니다.

나. 이보다 앞선 법제처 2009. 6. 26. 회신 09-0144의 쟁점은 관광지로 지정되지 않은 자연녹지지역입니다. 승인 심사에는 건축제한이 원칙적으로 적용되고 소관 부서와의 협의를 거쳐 승인한 경우에 한해 배제된다고 보면서도, 건축제한에 해당한다는 이유만으로 협의 자체를 거부할 수는 없다는 것이 회신의 요지였습니다.

두 해석례를 나란히 놓으면 조례가 숙박시설을 막는다는 사정만으로 승인이 거부되지는 않지만, 승인 여부는 협의를 거친 승인권자의 재량이라는 결론이 나오며, 그래서 사업계획서에는 왜 그 입지에 관광숙박시설이 필요한지를 소명하는 내용이 들어가야 합니다.

Ⅱ. 지구단위계획이 특례 밖에 있는 이유

특례가 제76조제1항이라는 한 항만 겨냥한다는 점이 확인되면, 지구단위계획구역에서 무엇이 남는지는 「국토계획법」 안에서 지구단위계획이 어떤 자리에 있는지를 보면 드러납니다.

1. 지구단위계획은 용도지역이 아니라 도시·군관리계획

「국토계획법」 제2조제5호는 지구단위계획을 도시·군계획 수립 대상지역의 일부를 체계적·계획적으로 관리하기 위해 수립하는 도시·군관리계획으로 정의합니다. 용도지역이 토지 전체를 중복 없이 나누는 바탕 분류라면, 지구단위계획은 그 위에 특정 구역만 골라 덧씌우는 상세 계획인 셈입니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

(제1호부터 제3호까지 생략)

4. "도시ㆍ군관리계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.

가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획

(나목부터 라목까지 생략)

마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획

(바목부터 자목까지 생략)

5. "지구단위계획"이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.

(제5호의2부터 제20호까지 생략)

지구단위계획에 무엇이 담기는지는 제52조가 정하는데, 건축물의 용도제한과 건폐율·용적률·높이는 반드시 들어가야 하는 항목이고, 제3항은 지구단위계획으로 제76조 등의 제한을 완화할 수 있다고 적습니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조(지구단위계획의 내용)

① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다.

(제1호부터 제3호까지 생략)

4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도

(제5호부터 제8호까지 생략)

(제2항 생략)

③ 지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 「건축법」 제42조ㆍ제43조ㆍ제44조ㆍ제60조 및 제61조, 「주차장법」 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.

(제4항 생략)

한편 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하거나 용도변경하려면 그 지구단위계획에 맞게 해야 한다는 의무는 제54조에 따로 놓여 있는데, 한 문장짜리 조문이지만 효과는 가볍지 않은 규정입니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등)

지구단위계획구역에서 건축물(일정 기간 내 철거가 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 가설건축물은 제외한다)을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.

조문 배치를 따라가면 용도지역 건축제한(제76조)과 지구단위계획 적합 의무(제54조)는 장이 다른 별개의 규정입니다. 법제처 2023. 4. 21. 회신 22-0784도 지구단위계획을 난개발 방지와 토지·건축물의 적정 이용을 함께 실현하기 위한 법정계획으로 보아, 건축물이 아닌 노외주차장의 설치까지 제54조로 제한된다고 했습니다.

2. 특례 문언과 엄격해석 — 제54조는 배제 대상이 아니다

「관광진흥법」 제16조제5항이 배제한다고 적은 조항은 제76조제1항 하나이므로, 제54조의 지구단위계획 적합 의무와 제76조제2항의 용도지구(경관지구·고도지구처럼 용도지역 위에 덧붙여 제한을 강화하거나 완화하는 지구) 제한은 문언상 그대로 적용됩니다. 법제처 2021. 4. 21. 회신 21-0003은 이 특례가 용도지역 건축제한에 대한 예외 규정인 만큼 엄격하고 제한적으로 해석해야 한다고 밝혔고, 그래서 자연녹지지역과 보전녹지지역에 걸친 대지에서 특례를 보전녹지지역까지 넓히는 것을 거부했습니다. 같은 논리라면 조문에 적히지 않은 제54조로 특례를 넓히는 해석도 설 자리가 없는 셈입니다.

지구단위계획의 완화 기능이 거꾸로 작동한다는 점도 놓칠 수 없습니다. 「국토계획법 시행령」 제46조제5항은 지구단위계획으로 용도지역에서 건축할 수 있는 건축물의 범위 안에서 용도·종류·규모를 완화할 수 있다고 정합니다. 법제처 2016. 10. 19. 회신 16-0199는 이를 근거로, 조례가 개정되어 허용되지 않게 된 용도는 지구단위계획으로도 완화할 수 없고 지구단위계획은 법령의 범위에서 수립·유지되어야 한다고 보았습니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제46조(도시지역 내 지구단위계획구역에서의 건폐율 등의 완화적용)

(제1항부터 제4항까지 생략)

⑤지구단위계획구역에서는 법 제52조제3항의 규정에 의하여 지구단위계획으로 법 제76조의 규정에 의하여 제30조 각호의 용도지역안에서 건축할 수 있는 건축물(도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물의 경우 도시ㆍ군계획조례에서 허용되는 건축물에 한한다)의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 범위안에서 이를 완화하여 적용할 수 있다.

(제6항부터 제15항까지 생략)

지구단위계획은 용도지역 제한을 완화하는 쪽으로 열려 있되 그 완화조차 법령의 범위 안이어야 하고, 반대로 지구단위계획이 숙박시설을 불허용도로 정했을 때 이를 풀어 주는 조항은 「관광진흥법」 어디에도 없는 셈입니다. 다만 이 쟁점을 정면으로 다룬 법제처 해석례는 아직 없으므로, 지구단위계획구역 안의 부지라면 관할 지자체 도시계획부서의 입장을 서면으로 받아 두는 것이 안전합니다.

관광숙박업 사업계획승인 특례가 배제하는 용도지역 건축제한과 그대로 남는 지구단위계획 용도지구 제한

Ⅲ. 지구단위계획구역에서 관광숙박시설을 세우는 경로

특례가 지구단위계획을 넘지 못한다면, 지구단위계획구역 안의 부지는 지구단위계획 자체가 관광숙박시설을 받아들이는지에 따라 경로가 갈립니다.

1. 결정조서와 시행지침에서 허용용도를 확인하는 단계

가장 먼저 볼 문서는 해당 구역의 지구단위계획 결정조서와 시행지침입니다. 여기에 권장용도·허용용도·불허용도가 필지나 가구 단위로 적혀 있는데, 숙박시설이 불허용도에 들어 있으면 사업계획승인 특례로는 해결되지 않고, 허용용도이거나 불허용도 목록에 없으면 용도지역 단계의 특례와 결합해 승인 신청이 가능합니다. 결정조서와 시행지침은 관할 지자체 도시계획부서에서 열람할 수 있고, 지자체 고시문으로 공개된 경우도 많습니다.

서울처럼 지구단위계획구역이 촘촘한 도심에서는 지구단위계획이 관광숙박시설을 막는 장치가 아니라 끌어들이는 장치로도 쓰입니다. 서울특별시는 2026년 2월 19일 고시 제2026-87호로 명동관광특구 등 63개 지구단위계획구역에 관광숙박 특화구역을 지정하고, 관광숙박시설 건립 시 적용할 용적률 완화 계획을 결정했습니다. 그런 구역에서는 지구단위계획이 정한 특화구역 요건에 맞추는 편이 용도지역 특례보다 더 큰 이득을 줍니다.

2. 불허용도일 때 남는 길 — 지구단위계획 변경 제안

지구단위계획이 숙박시설을 막고 있다면 남는 길은 지구단위계획 변경인데, 「국토계획법」 제26조제1항제2호에 따라 주민은 지구단위계획의 수립·변경에 관한 사항을 입안권자(도시·군관리계획안을 만드는 시장·군수 등)에게 제안할 수 있습니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안)

① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.

(제1호 생략)

2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항

(제3호부터 제5호까지 생략)

② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다.

③ 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시ㆍ군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다.

(제4항 및 제5항 생략)

제안은 가능하지만 이는 도시·군관리계획의 입안과 결정 절차이므로 사업계획승인과는 별도의 시간과 비용이 들고, 제3항에 따라 비용을 제안자가 부담할 수도 있으며, 결과가 보장되지도 않습니다. 따라서 불허용도 부지는 변경 제안의 가능성을 지자체와 먼저 타진한 뒤에 계약 조건을 정하는 것이 순서입니다.

3. 사례로 보는 두 갈래

조문만으로는 체감이 어려운 차이를 가상의 사업자 한 사람과 사무소가 겪은 실제 사례로 나누어 봅니다.

가. 가상의 사업자가 준공업지역의 4층 건물을 호스텔로 바꾸려 하는데, 도시·군계획조례가 준공업지역의 숙박시설을 불허하더라도 그 제한은 제76조제1항에 매달린 것이어서 사업계획승인으로 넘을 수 있습니다. 그러나 그 건물이 지구단위계획구역 안에 있고 시행지침이 숙박시설을 불허용도로 적어 두었다면 승인기준 제1호의 "관계 법령에 적합할 것"에서 막히고, 승인을 받더라도 용도변경 허가 단계에서 제54조에 다시 걸립니다. 이 사업자가 할 일은 토지이용계획확인서에서 지구단위계획구역 표시를 확인한 순간 시행지침의 용도 목록을 먼저 확보하는 것입니다.

나. 행정사 사무소 테미스는 2025년 여름 강원 동해시의 자연녹지지역 호스텔 신축 건을 자문하면서, 시가 자연녹지지역이라는 이유로 사업계획승인 신청의 접수 자체가 어렵다는 입장을 보여 특례 조문과 법제처 09-0144 해석례를 근거로 이의를 제기했습니다. 용도지역 단계의 특례조차 창구에서 부정되는 일이 있는 만큼, 조문에 아예 적혀 있지 않은 지구단위계획 쟁점은 서면 질의로 지자체의 입장을 미리 받아 두는 것이 사업자에게 유리합니다.

Ⅳ. 입지 검토 순서 — 특례가 닿는 층과 닿지 않는 층

앞의 결론을 입지 검토에 쓰려면 부지에 겹쳐 있는 규제를 층별로 나누어 어느 층에 특례가 닿는지 표시하는 방식이 가장 빠르며, 그 순서는 다음 표와 같습니다.

검토 층	근거 규정	사업계획승인 특례	확인 자료
용도지역 건축제한	「국토계획법」 제76조제1항, 시행령 제71조·별표, 도시·군계획조례	배제(5개 용도지역, 주거지역은 승인기준 충족 시)	토지이용계획확인서, 조례 별표
지구단위계획	「국토계획법」 제54조	적용 유지	결정조서, 시행지침, 지자체 고시
용도지구	「국토계획법」 제76조제2항, 조례	적용 유지	토지이용계획확인서, 조례
둘 이상 용도지역에 걸친 대지	「국토계획법」 제84조	특례 용도지역 부분에만 효력	지적도, 용도지역 경계
주거지역 승인기준	「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호	특례의 전제조건	도로 폭·연접 길이, 인접대지 경계 거리

표의 넷째 층인 걸치는 대지는 특례의 경계가 어디서 끝나는지를 가장 분명하게 보여 주는 자리이므로, 법제처가 정리한 두 사안을 덧붙입니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조(둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준)

① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 "용도지역등"이라 한다)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.

(제1호 및 제2호 생략)

(제2항 및 제3항 생략)

가. 앞서 본 21-0003 해석례는 자연녹지지역과 보전녹지지역에 걸친 대지에서 보전녹지지역 부분이 330제곱미터 이하라도 제84조제1항을 매개로 특례를 보전녹지지역까지 넓힐 수 없다고 본 사안입니다. 제84조제1항은 각 용도지역에 제76조의 건축제한이 적용된다는 전제에서 가장 넓은 용도지역의 규정을 따르게 한 것이지, 다른 법률이 건축제한을 배제한 경우까지 예정한 규정이 아니라는 이유였습니다.

나. 이와 짝을 이루는 법제처 2026. 4. 27. 회신 26-0252는 일반주거지역과 일반상업지역에 걸친 대지의 건물을 관광숙박시설로 용도변경하는 사안입니다. 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목의 높이 기준을 적용할 때 제84조제1항 본문이 적용되지 않는다는 것이 회신이어서, 일반주거지역 부분이 작더라도 높이 기준을 피해 갈 수는 없다는 점을 설계 초기에 반영해야 합니다.

지구단위계획구역 안 관광숙박업 입지 검토 순서

 

Ⅴ. 자주 묻는 질문

 

입지 검토 순서를 실제 부지에 적용하다 보면 다음과 같은 질문이 이어집니다.

Q. 지구단위계획구역으로 지정만 되어 있고 지구단위계획이 아직 수립되지 않았다면 어떻게 되나요?

A. 「국토계획법」 제54조 단서는 지구단위계획이 수립되어 있지 않으면 적합 의무가 없다고 정하므로, 그 단계에서는 용도지역 건축제한과 용도지구 제한만 보면 되고 사업계획승인 특례가 그대로 작동합니다. 다만 계획이 수립되는 시점에 용도 제한이 생길 수 있으니 지자체의 수립 일정을 확인해 둘 필요가 있습니다.

Q. 지구단위계획이 숙박시설을 불허하더라도 사업계획승인을 먼저 받아 두면 효력이 생기지 않나요?

A. 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제1호가 사업계획의 내용이 관계 법령에 적합할 것을 승인기준으로 두고 있어 승인 단계에서 지구단위계획 저촉이 문제가 되고, 승인이 난다 해도 건축허가나 용도변경 허가 단계에서 제54조의 적합 의무를 피할 수 없습니다. 지구단위계획 변경이 먼저이고 승인은 그다음입니다.

Q. 지구단위계획은 숙박시설을 허용하는데 도시·군계획조례가 준공업지역의 숙박시설을 불허하면 어느 쪽이 우선하나요?

A. 일반 건축물이라면 법제처 16-0199 해석례에 따라 조례의 제한이 우선해 건축이 허용되지 않지만, 관광숙박시설은 「관광진흥법」 제16조제5항이 조례의 근거인 제76조제1항을 배제하므로 지구단위계획에 맞는 한 사업계획승인을 거쳐 설치할 수 있다고 보는 것이 두 조문의 구조에 맞습니다. 두 층을 모두 통과하는 조합이어서 지구단위계획구역 안에서 특례가 가장 잘 작동하는 경우입니다.

Q. 자연녹지지역인데 관광지나 관광단지로 지정되지 않은 곳에서도 특례를 적용받을 수  있나요?

A. 법제처 09-0144 해석례에 따르면 관광지 지정 여부와 관계없이 소관 부서는 건축제한을 이유로 협의 자체를 거부할 수 없지만, 승인 여부는 숙박시설을 그 자리에 두어야 할 필요성과 타당성을 심사하는 승인권자의 재량입니다. 사업계획서의 입지 필요성 소명이 승인을 가르게 됩니다.

Ⅵ. 요약 정리

판단 틀은 하나입니다. 사업계획승인 특례는 「국토계획법」 제76조제1항에 매달린 제한만 걷어 내므로, 부지에 겹친 규제를 층별로 나눈 뒤 그 항에 매달리지 않은 층이 남아 있는지 보면 됩니다.

구분	특례 안	특례 밖
규정	「국토계획법」 제76조제1항과 그 위임을 받은 시행령 별표·조례	제54조 지구단위계획, 제76조제2항 용도지구
적용 지역	상업·일반주거·준주거·준공업·자연녹지지역	보전녹지지역 등 그 밖의 용도지역, 걸친 대지의 비특례 부분
조건	주거지역은 시행령 제13조제1항제3호 충족, 승인은 승인권자 재량	지구단위계획 변경 제안(제26조)으로만 해소
근거 해석례	25-0449, 09-0144	21-0003(엄격해석), 16-0199, 22-0784

지구단위계획구역 안의 부지에서 관광숙박시설을 계획한다면 용도지역 특례보다 지구단위계획의 용도 목록이 먼저이고, 그 목록이 숙박시설을 막고 있다면 사업계획승인이 아니라 지구단위계획 변경 제안이 출발점입니다. 반대로 지구단위계획이 숙박시설을 허용하거나 관광숙박 특화구역으로 지정된 곳이라면 조례의 불허 규정은 특례로 넘을 수 있어, 두 층을 함께 읽는 것만으로 검토 비용의 상당 부분을 아낄 수 있습니다.

행정사 사무소 테미스는 관광숙박업 사업계획승인과 용도변경에서 입지 규제의 층별 검토, 지자체 질의와 협의 대응, 사업계획서 작성과 승인 신청 대리를 맡는 곳입니다. 지구단위계획 변경 제안서의 도시계획도서 작성과 건축 설계는 협력 건축사와 함께 진행하며 사무소가 단독으로 하지는 않습니다. 경기 가평군과 강원 춘천시의 계획관리지역 호스텔 신축 사업계획승인을 2026년에 완료했고, 서울 종로구의 호스텔 용도변경 건은 사업계획승인과 용도변경 허가를 거쳐 등록 절차가 진행 중입니다.

토지이용계획확인서에 지구단위계획구역이 찍혀 있는 부지라면 계약서에 서명하기 전에 시행지침의 용도 목록과 특례의 경계를 함께 확인하는 것이 먼저이므로, 매입이나 임대차를 결정하기 전 단계에서 행정사 사무소 테미스의 입지 검토를 받아 보시기를 권합니다.

저자 소개

박민규 대표 행정사는 일반행정사로서 행정사 사무소 테미스에서 관광숙박업 사업계획승인과 용도변경, 입지 규제 검토 등 관광사업 인허가 절차를 담당하고 있습니다.

이 글은 2026년 10월 12일 현재 시행 중인 「관광진흥법」, 「관광진흥법 시행령」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」과 법제처 법령해석례(09-0144, 16-0199, 21-0003, 22-0784, 25-0449, 26-0252)를 기준으로 작성한 것입니다. 2026년 10월 29일과 12월 3일 시행 예정인 「관광진흥법」 개정에서 제16조는 변경되지 않음을 확인했으며, 법제처 법령해석은 법원 판결과 같은 기속력이 없고 개별 사안의 결론은 관할 지자체의 지구단위계획 내용과 판단에 따라 달라질 수 있습니다.