농어촌정비법의 농어촌관광휴양단지 개발과 관광진흥법의 전문휴양업 연계

안녕하세요! 행정사 사무소 테미스의 대표 행정사, 박민규입니다. 

 

요즘 주말마다 답답한 도시를 벗어나 자연 속에서 여유롭게 체류하며 힐링을 즐기는 분들이 정말 많아졌습니다. 이렇듯 트렌드가 '체류형 힐링 여행'으로 굳어지면서, 농어촌의 아름다운 자연환경을 활용해 대규모 복합 휴양 공간을 만드는 '농어촌관광휴양단지' 개발이 뜨거운 비즈니스 모델로 주목받고 있으며. 실제로 수많은 지자체에서 인구 소멸 위기를 극복하기 위해 관련 인허가 절차가 활발하게 진행 중이며, 디벨로퍼와 투자자분들의 문의 또한 끊이지 않고 있습니다.

 

하지만 화려한 청사진만 믿고 무작정 뛰어들기에는 현실의 장벽이 생각보다 촘촘하고 단단합니다. 대규모 부동산 개발 특성상 수십억에서 수백억 원에 달하는 자본이 움직이는 데다, 농어촌정비법, 농지법, 산지관리법, 국토계획법, 관광진흥법, 건축법 등 얽히고설킨 수십 개의 개별법을 완벽하게 통과해야 하기 때문입니다.

 

특히 아무리 허가를 잘 받아도 건축 비용을 조달할 '금융(Financing) 전략'이 초기 단계부터 받쳐주지 않으면, 사업 중간에 자금이 묶여 큰 위기를 맞이할 수도 있습니다. 성공적인 안착을 위해 인허가 통과와 정책자금(관광기금) 확보라는 두 마리 토끼를 어떻게 잡아야 하는지, 그 핵심 로직을 대중의 눈높이에서 알기 쉽게 풀어드리겠습니다! 

 

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박민규님의 명함

 

I. 용도지역과 보전산지, 꽉 막힌 규제를 뚫어내는 마법의 로직

1. 「농어촌정비법」 단지 개발로 입지 규제 넘어서기

농어촌관광휴양단지개발사업이란?

농어촌정비법 제2조에 의거, 농어촌의 쾌적한 자연환경과 지역 특산물 등을 활용하여 전시관, 학습관, 지역특산물판매시설, 체육시설, 청소년수련시설, 휴양시설 등을 갖추고 이용하게 하거나 휴양 콘도미니엄 등 숙박시설과 음식을 제공하는 복합 개발 사업을 말합니다.

 

여기서 많은 분이 궁금해하시는 실무상 쟁점이 바로 '숙박시설에 관광 호텔도 넣을 수 있는가?'였습니다. 과거에는 법문에 '휴양 콘도미니엄 등'으로만 되어 있어 이견이 많았지만, 법제처 유권해석(안건번호 21-0813)을 통해 관광진흥법상 호텔업 계열 시설도 숙박시설 범위에 명확히 포함될 수 있다고 확정되었습니다. 다만, 실제 호텔을 앉히려면 개별 호텔업 등록기준이나 건축법상 용도, 용도지역 제한, 산지·농지 전용 가능성을 별도로 정밀하게 검토해야 합니다.

 

개발 규모 역시 전제조건이 까다롭습니다. 관련 법령과 실무 지침서를 교차 검증해 보면, 최소 '1만 5천 제곱미터 이상에서 100만 제곱미터 미만'이라는 범위를 반드시 충족해야 합니다. 부지 매입 단계에서부터 이 최소 면적 요건을 안정적으로 확보하는 것이 인허가의 거대한 첫걸음이 됩니다.

2. 복잡한 조례를 우회하여 산지관리법 직접 적용하기

단지를 조성할 때 비용 절감과 경관을 위해 임야(산지)를 포함하는 경우가 대다수입니다. 이때 가장 먼저 맞닥뜨리는 암초가 바로 보전산지(임업용)의 개발 면적 제한입니다.

 

일반적으로 지자체의 도시계획조례를 보면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 제5항 제3호의 취지에 따라 농림지역 중 보전산지인 경우에는 조례의 일반 건축 제한을 따르지 않고 「산지관리법」의 규정을 우선 적용하도록 길을 열어두고 있습니다. 조례 규정이 배제되고 특별법이 전속 적용되는 구조를 취하는 것입니다.

 

이 산지관리법에 따르면, 산림 훼손을 막기 위해 보전산지 중 임업용 산지에서는 3만 제곱미터 미만까지만 개발을 위한 산지전용 행위를 허용하고 있습니다. 여기서 주의할 점은 이 3만㎡ 기준이 오직 '임업용 보전산지'에만 적용된다는 것입니다. 만약 공익용 보전산지나 자연공원구역, 상수원보호구역, 백두대간보호지역 등 다른 중첩 규제가 섞여 있다면 난이도가 완전히 달라지므로 별도 검토가 필요합니다.(일반적으로 제한됩니다.)

 

결국 임업용 보전산지 기반의 부지라면 '1만 5천㎡ 이상 ~ 3만㎡ 미만'이라는 매우 좁은 창 안에서만 사업을 추진해야 하는 딜레마가 생기게 됩니다. 더불어 산지관리법이 우선 적용되더라도 개발행위허가 기준이나 경사도, 입목축적, 환경·재해·경관 심사 등은 여전히 별개의 관문으로 살아있습니다. 따라서 초기 단계부터 전문가와 토지이용계획확인원을 꼼꼼히 분석하여, 준보전산지나 유연한 용도지역 위주로 부지를 유기적으로 병합하는 고도의 전략이 선행되어야 안전합니다.

농어촌관광휴양단지 및 전문휴양업 연계 - 행정사 사무소 테미스

II. 하드웨어와 소프트웨어의 만남, 2단계 사업계획 승인 프로세스

1. 「관광진흥법」 전문휴양업 등록을 위한 선행 필수 요건

농어촌관광휴양단지를 설계할 때는 농어촌정비법이 정한 필수 기본시설을 무조건 구축해야 합니다. 면적 60제곱미터 이상의 '농어업전시관'과 '학습관'이 바로 그것인데, 전시관이 학습관의 기능을 함께 할 수 있다면 공간을 하나로 융합해 효율성을 높일 수 있습니다. 이 필수 시설을 기본으로 깔고 나면 비로소 지역특산물판매시설, 골프장, 스키장, 승마장, 수영장 같은 체육시설, 휴양시설, 그밖에 농어촌관광휴양단지사업의 운영에 필요한 자율시설(선택)을 배치할 수 있게 됩니다.

 

이때 승인(결정고시)된 단지계획에 포함된 자율시설들은 단지 구성요소로서 산지전용 협의나 의제 검토의 대상이 될 수 있습니다. 다만 인허가 의제라는 시스템은 '절차'를 간소화해 줄 뿐, 각 시설이 충족해야 할 개별법상 설치 가능성이나 산지전용허가기준 등의 '실체 요건'까지 면제해 주는 것은 아니므로 개별 심사는 고스란히 진행됩니다.

 

여기서 아주 중요한 연계 공식이 등장합니다. 「관광진흥법 시행령」 [별표 1]에 의거하여 전문휴양업(농어촌휴양시설 유형)으로 정부에 관광사업 등록(관광객이용시설업)을 하려면, 반드시 「농어촌정비법」에 따른 농어촌관광휴양단지나 관광농원 시설을 적법하게 갖추고 있어야 하며 음식점이나 숙박시설을 필수로 동반해야 합니다. 즉, 농어촌정비법을 통해 하드웨어를 먼저 선제적으로 확보해야만, 관광진흥법이라는 수익성 높은 소프트웨어를 얹을 수 있는 자격이 주어지는 메커니즘입니다.

2. 인허가 기간을 획기적으로 줄이는 병행 신청 전략

실무 관점에서 이 거대한 프로젝트는 완벽하게 맞물린 2단계의 행정 구조를 가집니다.

• 1단계 (농어촌정비법) : 농어촌관광휴양단지 사업계획승인을 받아 공식 고시를 득하고, '농어촌관광휴양단지 사업자'의 지위를 선행 획득합니다.
• 2단계 (관광진흥법) : 이를 바탕으로 전문휴양업 사업계획승인을 거쳐 준공 후 최종적으로 '관광숙박업 및 관광객 이용시설업 등록심의위원회'의 엄격한 심사와 대면 심의를 통과해 정식 관광사업자등록증을 발급받게 됩니다.

여기서 디벨로퍼가 반드시 기억해야 할 법리적 차별점이 있습니다. 농어촌정비법상 단지 승인을 받으면 「관광진흥법」에 따른 휴양 콘도미니엄 사업계획 승인은 의제 처리(포함 처리)가 가능합니다. 하지만 우리가 목표로 하는 '전문휴양업' 사업계획승인은 의제 대상에서 전면 제외되어 있습니다! 즉, 법적으로 완전히 독립된 인허가 절차를 각각 따로 거쳐야 한다는 뜻입니다

 

일반적으로 인ㆍ허가 의제제도는 복합민원이나 대규 모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위해 당사자가 여러 법률에서 규정하고 있는 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 관 할 행정관청 및 관련 행정절차를 일원화하여 관련 인ㆍ허가 등을 종합적 관점에서 검토함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민의 편 의를 증진하려는 취지에서 도입되는 것으로서( 법제처 2020. 11. 5. 회신 20-0483 해석례 참조), 관계 행정기관의 장과 협의 를 거쳐 「농어촌정비법」 제82조제2항에 따라 농어촌 관광휴양단지 사업계획의 승인을 받으면 같은 법 제106조제2항에 따라 인 ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다는 의미일 뿐, 해당 인ㆍ허가 의제 규정에 따라 농어촌 관광휴양단지사업의 범위가 인허가 의제가 가능한 사업만으로 한정되는 것은 아닙니다.

 

 

1단계가 완전히 끝난 후 2단계를 순차적으로 시작하면 사업 기간이 하염없이 길어질 수밖에 없겠지요. 그래서 실무상으로는 단지 승인 절차를 선행하되, 관할 행정청의 관광과와 사전에 긴밀히 협의하여 전문휴양업 승인 서류를 동시에 준비해야 합니다. 행정청이 허용하는 범위 내에서 조건부 접수나 시차 접수, 혹은 병행 심사 방식을 조율하여 전체 일정을 확실하게 단축하는 전략을 검토하는 것이 자금 융통의 골든타임을 지켜내는 비결입니다.

III. 금융 조달의 마스터플랜: 사각지대를 넘어서는 관광기금 활용법

1. 농어촌관광휴양단지가 마주한 금융 정책의 사각지대

사업의 시각을 행정에서 '돈(Financing)'으로 돌리면 냉정하고 치명적인 규정 하나를 마주하게 됩니다. 정부의 공식 자금융자 지침을 분석해 보면 아주 묘한 차이점이 있습니다.

 

 '관광농원'은 농협중앙회를 통해 시설 설치나 개보수 자금으로 최대 15억 원 선까지 저리의 농업종합자금융자지원을 매끄럽게 받을 수 있도록 지침이 짜여 있습니다. 반면, 규모가 훨씬 크고 들어가는 비용도 막대한 '농어촌관광휴양단지'는 농업종합자금 직접 지원 대상에서 제외되어 있습니다. 정부 지침상 직접적인 보조나 농업 융자 지원을 기대할 수 없기 때문에, 농업 금융만을 전제로 자금 계획을 세웠다가 자금 조달 장벽에 부딪히기 쉽습니다.

2. 정책 자금의 활로를 여는 투트랙 승인과 복합 금융 설계

이 막막한 금융적 절벽을 안전하게 우회하는 유일한 비상구가 바로 앞서 말씀드린 「관광진흥법」상 관광사업 유형의 정합성 있는 설계와 전문휴양업 승인 트랙입니다.

 

단지 자체의 법적 지위만으로는 관광기금 지원 대상성이 모호할 수 있으므로, 단지 내 시설을 전문휴양업이나 관광숙박업, 관광식당 등으로 정밀하게 매칭해야 합니다. 인허가 의제 효과와 별개로, 정책자금 지원 여부는 별도의 융자지원지침과 자격 요건, 담보력, 시행사 신용도, 사업성 심사에 따라 철저하게 독립적으로 판단하기 때문에 자금 신청 단계에서 요구하는 사업계획승인서와 관계 건축허가 서류를 완벽하게 정합시켜 놓는 것이 필수적입니다.

 

정부의 관광진흥개발기금 시설자금은 심의가 매우 까다롭고 100% 승인을 보장할 수 없는 영역입니다. 특히 수백억 대의 복합 개발 프로젝트라면 정책 자금 하나에만 의존하기보다, 제1금융권 및 민간 PF 자금을 유기적으로 융합하는 입체적인 복합 금융 설계가 반드시 병행되어야 합니다.

 

그럼에도 불구하고 이 연계 전략을 성공시켜 초저금리와 장기 거치 혜택을 제공하는 정부 정책 금융을 포트폴리오에 성공적으로 편입시킨다면, 초기 자금 리스크를 효과적으로 관리해 나가는 훌륭한 교두보가 되어 줄 것입니다.

농어촌관광휴양단지 개발 인허가 - 행정사 사무소 테미스

IV. 성공적인 사업 추진을 위한 디벨로퍼 핵심 체크리스트

프로젝트 착수 전, 리스크를 최소화하기 위해 아래 항목들을 반드시 하나씩 점검해 보시기 바랍니다.

• 최소 및 최대 면적 기준 확보 여부(임업용 보전산지) : 부지가 1만 5천㎡ 이상 ~ 3만㎡ 미만 기준 안에 들어오는지 확인했는가?
• 보전산지 비율 및 중첩 규제 확인 : 매입 부지 내 임업용 보전산지가 3만㎡ 미만인지, 혹은 공익용 산지나 상수원보호구역, 농업진흥구역 및 농업보호구역과 같은 제한 구역이 섞여 있지 않은가?
• 도시계획조례 시뮬레이션 : 해당 토지가 조례상 요구하는 경사도, 입목축적, 표고 및 도로 접도 조건을 통과할 수 있는가?
• 기본 필수시설 설계 반영 : 60㎡ 이상의 농어업전시관과 학습관(겸용 가능 구조)이 마스터플랜에 포함되었는가?
• 관광사업 유형 매칭 설계 : 관광기금 신청을 위해 단지 내 시설이 전문휴양업(숙박 또는 음식점 동반 필수)이나 관광숙박업 유형에 맞게 기획되었는가?
• 지자체 소관 부서 사전 협의 : 농정과와 관광과를 대상으로 1단계 단지 승인 후 2단계 전문휴양업 승인을 위한 조건부·시차 접수 등 병행 일정 조율이 가능한지 타진했는가?
• 복합 금융 구조화 설계 : 까다로운 관광기금 심의 요건에 맞춰 자체 담보 및 신용도를 점검하고, 1금융권의 관광기금 사전의향 또는 민간 PF를 결합한 조달 계획을 수립했는가?

결론 : 인허가부터 개발 금융까지, 전문가의 정교한 마스터플랜이 필요한 이유

결론적으로 농어촌관광휴양단지 개발은 단순히 좋은 땅을 사고, 멋진 건물을 올리는 기획력만으로 완성되지 않습니다. 기반이 되는 농어촌정비법부터 산지관리법의 면적 제한을 방어하고, 의제 처리되지 않는 관광진흥법상 전문휴양업 승인 트랙까지 촘촘하게 엮어내야 하는 최고 난도의 행정 예술입니다.

 

특히 행정청의 승인을 얻어내는 행정적 목적과, 까다로운 심의를 거쳐 정부 정책 자금을 확보하는 금융적 목적을 동시에 달성하기 위해서는 최초 사업계획서 작성 단계부터 한 치의 오차도 없는 논리 구조가 뒷받침되어야 합니다. 첫 단추를 어설프게 끼우면 수억 원의 설계·용역 비용만 날린 채 행정청과 금융기관 모두에게 반려를 당하는 최악의 사태를 맞이할 수도 있으니까요.

 

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※ 본 칼럼은 농어촌관광휴양단지 및 관광진흥개발기금 활용에 관한 일반적인 인허가·정책자금 검토 방향을 설명한 것입니다. 실제 가능 여부는 개별 토지의 용도지역, 산지·농지 현황, 지자체 조례, 관계기관 협의, 당해 연도 융자지원지침 및 금융기관 심사 결과에 따라 달라질 수 있으므로 반드시 정밀한 사전 검토를 거치시기 바랍니다.