관광숙박업 사업계획 승인(둘이상의 용도지역 편) - 상업지역이 훨씬 넓은데 왜 주거지역 규제를 받나요

한 통의 전화

몇일 전, 한 시행사 이사님이 다급한 목소리로 사무소를 찾았습니다.

"행정사님, 저희 부지가 800평인데 그중 600평이 일반상업지역이에요. 나머지 200평만 일반주거지역이고요. 관광호텔 올리려는데, 상업지역이 압도적으로 넓으니까 당연히 상업지역 기준으로 허가 나는 거 아닌가요? 설계사무소도 그렇게 알고 있던데요."

수화기 너머의 기대감이 그대로 전해졌습니다. 그리고 그 기대감이야말로, 제가 지난 15년간 이 바닥에서 가장 많이 목격한 '값비싼 오해'였습니다.

 

이 글은 그 오해가 어떻게 시작되고, 어디서 무너지며, 결국 어떤 전략으로 귀결되는지를 담은 기록입니다.

 

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1막 : 모두가 믿고 싶어 하는 조항, 국토계획법 제84조

시행사 이사님이 근거로 든 조항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항이었습니다.

이 조항의 논리는 단순합니다. 하나의 대지가 두 개 이상의 용도지역에 걸쳐 있을 때, 가장 작은 조각이 일정 규모(원칙 330㎡, 도로변 띠 모양 상업지역은 660㎡) 이하라면 — 건폐율과 용적률은 면적 비율대로 가중평균하되, 그 밖의 건축 제한은 가장 넓은 용도지역의 규정을 따른다는 것입니다.

 

이 문장만 떼어 놓고 보면 이사님의 계산은 완벽했습니다. 상업지역이 600평, 주거지역이 200평이니 넓은 쪽이 압도적입니다. 근린생활시설이나 일반 상가라면, 이 논리대로 상업지역 기준을 적용받는 것이 맞습니다.

 

문제는 단 하나. 그 건물의 주된 용도가 '관광숙박시설'이라는 것이었습니다.

2막 : 특별법이라는 벽

관광숙박시설은 국토계획법의 세계에서 애초에 이방인입니다. 일반주거지역에서 지을 수 있는 건축물 목록에 '관광숙박시설'은 아예 들어 있지 않기 때문입니다. 원칙적으로 금지된 시설이라는 뜻입니다.

 

그럼에도 도심에 호텔이 서는 이유는, 「관광진흥법」 제16조제5항이 열어 준 '예외의 문' 덕분입니다. 관광 인프라가 부족하니, 사업계획승인을 받으면 주거지역에서도 예외적으로 허용해 주겠다는 것이죠.

 

하지만 세상에 공짜 예외는 없습니다. 같은 조항 단서는 못을 박습니다. "주거환경 보호를 위한 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한정한다"고요. 그 구체적 기준이 바로 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호이며, 대표적인 것이 나목의 높이 제한입니다.

개구부(창·문 등)가 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접 대지 경계선까지의 수평거리, 그 두 배를 초과할 수 없다.

 

주거지역에 인접할수록 건물을 낮게 눌러야 한다는, 사업성에 직격탄이 되는 규정입니다.

여기서 실무자가 반드시 알아야 할 디테일이 있습니다. 이 승인기준의 각 항목은 사업 형태에 따라 적용 범위가 달라집니다. 시행령 제13조제1항제3호 단서에 따르면, 기존 건축물을 활용하는 용도변경의 경우(신축·개축 제외)에는 진출입 도로 요건인 가목이 적용되지 않고, 호스텔업의 경우에는 조경·수림대 요건인 라목이 빠집니다. 그러니 "네 가지 요건을 무조건 다 충족해야 한다"는 식의 단정은 위험합니다. 내 사업이 신축인지 용도변경인지, 일반 관광호텔인지 호스텔인지부터 특정해야 정확한 적용 기준이 나옵니다.

3막: 결정타 — 법제처 26-0252

이사님과 설계사무소가 마지막으로 붙든 반론은 이랬습니다.

"그래도 주거지역은 200평뿐이고 국토계획법 제84조에 '작은 조각은 넓은 쪽 규정을 따른다'고 되어 있잖아요. 이걸로 높이 제한도 피할 수 있는 것 아닌가요?"

 

이 질문에 대해 법제처는 2026년 4월 27일, 안건번호 26-0252로 명확히 답했습니다. 문화체육관광부의 요청으로 나온 이 해석의 사실관계는 정확히 이랬습니다 — 일반주거지역과 일반상업지역에 걸친 하나의 대지 위 건축물을 관광숙박시설로 용도변경하려는 경우, 높이 기준(나목)을 적용할 때 국토계획법 제84조제1항 본문이 적용되는가?

 

결론은 "적용되지 않는다" 였습니다.

 

법제처의 논리는 세 단계로 정리됩니다.

 

첫째, 관광진흥법령은 국토계획법 제76조(용도지역별 건축 제한)에 대한 특별규정이다. 일반주거지역에서 원칙적으로 금지된 관광숙박시설을 별도 기준 아래 허용하는 것이므로, 일반법의 적용을 명시적으로 배제한 것이다.

 

둘째, 국토계획법 제84조는 각 용도지역에 제76조의 건축 제한이 적용되는 것을 전제로 만든 조정 규정이다. 애초에 다른 법률(관광진흥법)이 그 건축 제한의 적용을 배제한 경우까지 제84조를 끌어다 쓸 수는 없다.

 

셋째 — 그리고 이것이 핵심입니다 — 만약 제84조를 적용해 면적 비율로 주거지역 규제를 피할 수 있다고 본다면, 사업자는 부지 분할 등으로 상업지역 면적을 늘려 규제를 회피할 수 있게 되고, 이는 주거환경 보호라는 입법 취지를 정면으로 무너뜨린다. 법제처는 이 회피 가능성을 명시적으로 경계했습니다.

즉 심사의 단위는 개별 '건축물'이 아니라 '하나의 대지' 전체입니다. 대지 경계선 안에 일반주거지역이 포함되어 있는 한, 그 대지 위 관광숙박시설은 주거지역 승인기준의 사정권을 벗어날 수 없습니다.

4막 : 그렇다면 어떻게 풀 것인가 — 대지의 법적 분리

규제의 논리가 '대지 단위'라면, 해법도 '대지 단위'에서 나와야 합니다. 물리적 배치를 아무리 영리하게 짜도 하나의 대지 안에 주거지역이 남아 있는 한 소용이 없으니, 아예 대지를 법적으로 쪼개는 것이 정공법입니다.

 

1단계, 지적 분할. 사업계획승인 접수 전에 선제적으로 분할 측량을 실시해, 일반상업지역 토지와 일반주거지역 토지의 지번을 완전히 분리합니다.

 

2단계, 단일 용도 대지로 신청. 100% 일반상업지역만으로 구성된 토지를 '하나의 대지'로 특정해 승인을 신청합니다. 대지 안에서 주거지역이 법적으로 소멸했으므로, 수평거리 두 배의 높이 제한에서 자유로워집니다.

 

3단계, 떼어낸 주거지역 토지의 활용. 분리된 주거지역 땅은 「주차장법」 제19조제4항에 따른 '인근 대지 부설주차장'으로 인허가받아, 호텔의 법정 주차대수를 합법적으로 확보하는 카드로 씁니다.

에필로그 : 진짜 계산서

여기서 많은 사업자가 "그럼 무조건 분할하면 되겠네요!"라고 반색합니다. 하지만 저는 이사님께 이렇게 말씀드렸습니다.

"분할은 공짜가 아닙니다."

주거지역을 떼어내면 높이 규제는 사라지지만, 그만큼 인허가 신청 대지면적 자체가 줄어듭니다. 대지면적이 줄면 용적률 산정의 분모가 작아지고, 지을 수 있는 총 연면적과 객실 수가 함께 감소합니다.

 

결국 진짜 의사결정은 저울질입니다. 한쪽 접시에는 '높이 제한 해제로 얻는 상층부 객실 프리미엄', 다른 쪽 접시에는 '대지 축소로 잃는 전체 연면적'. 어느 쪽이 무거운지는 부지마다, 사업 규모마다 다릅니다. 정밀한 수익성 시뮬레이션 없이 내리는 분할 결정은, 규제를 피하려다 사업 자체를 축소시키는 자충수가 될 수 있습니다.

관광숙박업 인허가는 조항 하나를 피하는 퍼즐이 아니라, 법리와 수익성을 동시에 최적화하는 정밀 설계입니다.

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※ 위 내용은 법제처 26-0252(2026. 4. 27.) 및 관계 법령을 토대로 한 일반적 정보이며, 개별 사안은 부지 조건과 사업 유형에 따라 결론이 달라질 수 있습니다. 실제 진행 시에는 반드시 개별 검토를 받으시기 바랍니다.